Commentaires du rapport de l’expert indépendant

Le texte en question est le premier rédigé par M. Sengupta en sa qualité d’expert indépendant, à l’intention du Groupe de travail de la Commission des Droits de l’Homme sur le droit au développement, pour sa session du 13-17 septembre 1999. Son objectif annoncé est celui de la présentation d'”un cadre d’analyse pratique” : celui-ci est décrit dans la première partie du document (par. 9-35), le reste étant consacré à une réflexion sur le “droit au développement” comme “droit au processus de développement” (par. 36-56) , puis à l’esquisse d’un programme de réalisation de ce droit (par. 57-80).

En raison des enjeux considérables de ce débat sur le droit au développement, conçu comme une notion synthétique, regroupant l’ensemble des droits politiques et civils et des droits économiques, sociaux et culturels, les observations ci-dessous visent à une critique constructive de ce texte, en vue de contribuer, avec les membres du groupe de travail, à une mise en œuvre effective et accélérée de ce droit.

Nous croyons d’ailleurs que ce débat, instauré au sein de la Commission des Droits de l’Homme, bénéficie désormais d’un certain nombre de circonstances favorables, et en particulier des suivantes:

– le choix de la procédure adoptée, d’abord, qui demande à l'”expert indépendant” à présenter et à faire discuter un tel rapport par le groupe de travail lors de chacune des sessions: d’où la possibilité d’un véritable dialogue sur le fond, entre de nombreux interlocuteurs et acteurs du débat politique, sans lequel ce genre de réflexion ne peut avoir aucun impact pratique ;

– le fait, ensuite, que ce premier document propose un cadre analytique préliminaire, raisonnant en termes d’interdépendance entre divers objectifs et de “trade-offs” entre ces objectifs (entre la croissance et l’équité, par exemple), ce qui devrait permettre une vue d’ensemble conduisant à un choix politique de priorités ; le document propose d’ailleurs d’appliquer immédiatement ce cadre analytique à trois exemples concrets qui sont ceux de l’alimentation, des soins de santé primaires et de l’enseignement primaire.

Nous pensons cependant que ce document, ainsi que le débat qu’il propose à ce stade, demeurent très en-deçà des enjeux réels de société qui sont soulevés et des exigences qu’ils entraînent pour une telle discussion. Et ceci pour plusieurs séries de raisons, qui vont être brièvement développées dans le texte ci-dessous :

– l’insuffisance de l’analyse structurelle et systémique des causes et des implications de la situation présente ;

– l’insuffisante prise en considération de la dimension collective du droit au développement ;

– l’absence de l’esquisse d’une stratégie politique – ou au moins de l’analyse des exigences d’une telle stratégie – pour une véritable promotion du droit au développement.

1) Si le droit au développement en général est méconnu, si les droits spécifiques qui en découlent – tels que le droit à l’alimentation, le droit aux soins de santé primaires, le droit à l’enseignement primaire, ainsi que beaucoup d’autres droits qui pourraient être évoqués dans la même ligne -, ne sont pas véritablement respectés par le fonctionnement pratique de l’économie et de la société mondiales aujourd’hui, ce n’est pas d’abord parce que tel ou tel groupe social manifesterait une volonté explicite de nuire à tel ou tel autre ; c’est parce que le système économique et social qui prétend dominer – et domine d’ailleurs effectivement de plus en plus – cette économie et cette société mondiales, est lui-même régi par des principes d’organisation et de décision qui sont censés l’emporter sur tous les autres critères de comportement dans les sociétés concernées. Ces principes, qu’il n’est guère nécessaire de détailler ici, sont essentiellement ceux de l’accumulation du profit, de la demande solvable et de la concurrence généralisée.

Il ne serait guère réaliste, dans le monde actuel, de prétendre renoncer à une large utilisation de ces principes, qui sont ceux de l’économie de marché. Ce n’est d’ailleurs pas le recours à ces critères qui est critiquable en lui-même : c’est le recours exclusif à ces critères, et leur transformation en règle quasi-unique et en priorité absolue de l’organisation sociale, sous prétexte d’efficacité économique, mais aux dépens de toute autre considération d’intérêt général, telles que les soucis d’équité, de sécurité ou de durabilité écologique.

Si elle prend sa mission au sérieux, la Commission des Droits de l’Homme ne peut donc faire l’économie d’une analyse critique radicale des effets pratiques de ces critères exclusifs. Pas nécessairement pour bouleverser brutalement et de fond en comble l’organisation existante – les coûts sociaux d’un tel bouleversement risqueraient selon les circonstances d’être supérieurs à leurs avantages -, mais au moins pour mieux prendre conscience de leurs implications sur la viabilité et l’acceptabilité de nos sociétés, et pour promouvoir progressivement une organisation moins unilatérale de notre système économique et social, au niveau des Etats-nations comme au niveau mondial.

Mais on ne trouve pas la moindre ébauche d’une telle analyse et d’une telle proposition dans le cadre actuellement défini.

2) Si l’on s’en tient aux droits individuels, et plus particulièrement aux trois exemples proposés (alimentation, santé, enseignement), il n’est guère difficile d’identifier, au-delà des circonstances spécifiques propres à tel pays ou telle région, un certain nombre de raisons structurelles et systémiques qui expliquent pourquoi de tels droits ne sont pas véritablement respectés : insuffisance des revenus et des droits d’accès pour une fraction importante de la population (insuffisance dont Amartya Sen, par exemple, a montré éloquemment à quel point elle constitue le plus souvent la véritable cause des famines), concurrence sur les terres disponibles entre cultures alimentaires et cultures d’exportation, réduction prioritaires des dépenses sociales au nom de l’équilibre budgétaire et du paiement de la dette, importation de médicaments non-génériques, insuffisance de recherches médicales adéquates pour cause de rentabilité insuffisante ; et ainsi de suite.

Il en va de même si l’on veut faire face, non plus seulement aux causes de la situation dénoncée, mais aux implications concrètes d’une stratégie qui prétendrait assurer le respect prioritaire de ces droits individuels. Il faut souligner le terme “prioritaire” : car au niveau des déclarations générales, certes, nul ne s’opposera ouvertement au respect de tels droits ; mais la véritable question est de savoir quel choix sera prononcé lorsque surgit un conflit potentiel entre les conditions du respect de ces droits et celles de l’application des critères du profit, de la solvabilité et de la concurrence. Tout le monde se déclarera d’accord, en d’autres termes, avec le caractère souhaitable du respect des droits de l’homme et avec celui, tout aussi souhaitable, de l’économie de marché : mais que se passe-t-il lorsque leurs orientations divergent? Avec les règles qui prédominent aujourd’hui dans l’économie mondiale, la réponse ne fait aucun doute.

Mais encore faut-il préciser ces implications, les démontrer avec la plus grande rigueur possible, et en tirer les conséquences en termes de priorités politiques. Or le document de référence de la Commission est, encore une fois, singulièrement silencieux sur ce sujet.

3) Il y a plus grave encore. Nul ne peut contester l’importance des trois exemples choisis ; mais il faut tout de même souligner qu’il s’agit là d’une catégorie spéciale de droits : ce sont des droits individuels, relatifs à des besoins individuels. Par contre, les droits des collectivités en tant que collectivités (et non comme simples agrégats d’individus) ne sont jamais mentionnés explicitement. Que l’on songe, par exemple, aux exigences de la sécurité collective ou de l’Etat de droit, à la réduction des inégalités, à celle des rapports de pouvoirs institutionnalisés grâce auxquels un groupe social peut impunément en exploiter un autre (droit des propriétaires, droits du capital sur le travail, droits des créanciers), ou encore aux revendications légitimes à l’autonomie d’un groupe social, ou celles d’un pays par rapport à un autre.

On peut multiplier les exemples : mais plus généralement, face aux tentatives d’homogénéisation de l’économie et de la société mondiales au profit de quelques-uns, par “globalisation” interposée, il est devenu urgent d’affirmer aujourd’hui le droit des collectivités à choisir les caractéristiques spécifiques de la société qu’ils veulent promouvoir. Dans le contexte mondial actuel, cela veut dire notamment qu’il faut admettre, à l’encontre de la rhétorique traditionnelle des organisations internationales, et en particulier des organisations financières et commerciales, la possibilité du pluralisme en matière de stratégies de développement , et le droit des collectivités nationales à prononcer leurs propres choix de développement. Il n’y a pas une voie unique de développement (qui consisterait à imiter ou à rattraper les pays les plus avancés, ou plus exactement à se conformer à leurs exigences) : il y en a plusieurs, il y a plusieurs formes de progrès social, et chaque collectivité nationale doit pouvoir choisir la sienne avec une certaine autonomie ; le droit au développement est aussi le droit à choisir librement son développement.

Ce pluralisme s’applique en particulier à la définition et à l’élaboration concrète des objectifs des stratégies de développement, ainsi qu’à celles des grandes orientations de ces stratégies. Il s’agit notamment des rapports entre croissance et efficacité d’une part, répartition et équité d’autre part ; des rapports entre croissance et exportations d’une part, respect de l’environnement d’autre part ; des rapports entre ouverture extérieure, protection des plus faibles, respect des cultures, et autonomie ; et ainsi de suite.

Si l’on prétend défendre les droits de l’homme et le droit au développement, il est urgent de procéder à un examen systématique de ces dimensions collectives et de leurs exigences. Mais, encore une fois, le document présent n’y fait pas allusion.

4) Il faut tirer les conséquences, enfin, du caractère résolument politique, et non pas technocratique, des choix d’une telle stratégie. Il faut donc examiner beaucoup plus explicitement les conditions dans lesquelles de tels droits pourraient être assurés, et quelle base sociale et politique pourrait les appuyer.

Si l’on veut donner la moindre chance de mise en œuvre aux stratégies proposées, il ne suffit pas d’en définir le contenu ; il faut encore analyser le contexte socio-politique dans lequel elles s’inscrivent, au niveau des Etats-nations comme à celui de la collectivité mondiale. Il faut donc envisager explicitement une méthode permettant d’analyser les intérêts, les positions et les contraintes en présence, tant au niveau international qu’au niveau national, de manière à mieux identifier ce qui est techniquement, économiquement, écologiquement, socialement et politiquement possible. Bien sûr, une telle analyse ne pouvait figurer immédiatement dans ce document préliminaire ; mais ne même pas en évoquer la nécessité laisse l’impression d’un très grand irréalisme, voire d’un abîme entre les vœux exprimés et leurs conditions de réalisation.

Au total, ce que l’on souhaiterait donc dans ce genre de document, et surtout dans les prochains documents qui seront présentés par l’expert indépendant au groupe de travail, ce n’est pas tellement une série de considérations générales sur l’importance de principe du droit au développement (à ce niveau de généralité, tout le monde sera d’accord mais personne ne sera engagé) : c’est surtout l’esquisse d’une démarche permettant d’identifier les contraintes existantes et les choix nécessaires, puis d’engager un débat utile pour les faire progresser. En particulier, il faudrait commencer à identifier, tant à propos du droit au développement en général qu’en ce qui concerne les trois exemples retenus, le contenu concret des orientations alternatives qui sont concevables, et dégager ainsi les premières grandes options qui sont ouvertes.

C’est en ce sens que l’on doit comprendre la mission de “mise en œuvre” confiée au groupe de travail. Mais s’il en est ainsi, les prochains documents qui seront présentés au groupe de travail doivent aller beaucoup plus loin que ce document préliminaire.