Commentaires sur le projet de Protocole facultatif au PIDESC

A. Capacité des Etats de présenter des communications

1. Au paragraphe 14 du document (E/CN.4/1997/105), le Comité indique avoir décidé de ne pas recommander d’inclure dans le projet de protocole facultatif une procédure d’examen de plaintes entre Etats parties.

2. Ecarter pareille procédure sans raisons valables va à l’encontre de la démarche suivie dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (art. 41 et suiv.), la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (art. 11 et suiv.) et la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (art. 21). L’argument selon lequel une telle procédure est peu utilisée, en particulier par l’OIT, n’est guère convaincant puisque, dans le cadre de la Commission de l’application des normes (une des commissions créées conformément au Règlement de la Conférence internationale du travail), les Etats participent régulièrement à l’analyse des rapports présentés par d’autres Etats ainsi qu’à la rédaction de recommandations s’adressant aux Etats qui ne se conforment pas aux règles en vigueur – ce qui explique pourquoi les autres procédures prévues dans la Constitution de l’OIT ne sont utilisées qu’à titre exceptionnel.

3. En l’espèce, notre l’inquiétude tient principalement à ce que ne pas faire des Etats les sujets actifs d’un instrument de droit international constituerait une incongruité juridique car les Etats sont par définition des sujets incontournables du droit international.

4. Vu la spécificité des droits énoncés dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, les Etats devraient avoir la capacité de présenter des communications dénonçant non seulement les violations commises dans un autre Etat mais aussi les violations commises sur leur propre territoire par un autre Etat ou par une entreprise internationale ou transnationale dont le siège se trouve dans un autre Etat.

5. Dans le projet devrait donc figurer une disposition habilitant les Etats à présenter des communications dans la lignée des dispositions pertinentes du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et de la Convention contre la torture.

B. Nécessité pour l’auteur d’une plainte de relever de la juridiction de l’Etat contre lequel la plainte est dirigée (art. 1er du projet)

6. Dans le projet d’article premier, la capacité de présenter des communications visant un Etat donné est réservée aux seuls particuliers ou groupes relevant de sa juridiction. Dans le document E/CN.4/1997/105, aucun argument n’est avancé pour justifier cette disposition restrictive, ce dont on ne peut que s’étonner. Le Comité s’est penché sur cette question et l’Association a, de son côté, fait plusieurs déclarations dans lesquelles étaient avancées de solides raisons de ne pas introduire une telle restriction.

7. Le Président du comité, qui était favorable à une disposition restrictive, a soutenu sa position en faisant valoir ce qui suit : « Le Président confirme que le paragraphe 1 de l’article premier est inspiré du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Mais les termes ‘relevant de sa juridiction’ ont été utilisés à dessein, parce que, en l’absence d’une clause restrictive de ce type, on pourrait arriver à une situation où un Etat porterait plainte pour une action commise par un autre Etat. Un Etat pourrait estimer par exemple que ‘l’impérialisme’ d’un autre Etat viole les droits économiques et sociaux de sa propre population. Il semble donc nécessaire d’introduire une restriction, sans pour autant limiter l’exercice des droits que le Pacte reconnaît aux ressortissants des Etats parties. »

8. Nous jugeons anachronique pareille restriction eu égard à l’évolution juridique récente. Dans la doctrine comme dans la jurisprudence relative au droit international, il est à présent reconnu que les individus sont des sujets du droit international. Il faudrait donc ériger en principe général la possibilité pour les particuliers de porter plainte – selon les conditions fixées par la loi – devant les organismes internationaux compétents en cas de violation de leurs droits non seulement par l’Etat de la juridiction duquel il relève mais par tout Etat, toute entité juridique ou tout particulier.

9. Ce principe a été intégré dans certains instruments régionaux relatifs aux droits de l’homme et dans aucun il n’est exigé que l’auteur d’une plainte relève de la juridiction de l’Etat contre laquelle elle est dirigée.

10. L’article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) diffère de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) en ce que les droits protégés ne sont pas les mêmes. En effet, en vertu de l’article 2 du PIDCP, l’obligation contractée par les Etats de respecter et garantir les droits civils et politiques concerne seulement “tous les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur compétence”. L’article 2 du PIDESC ne comporte pas pareille restriction et il y est du reste indiqué que chacun des Etats parties … « s’engage à agir, tant par son propre effort que par l’assistance et la coopération internationales … » (non souligné dans le texte).

11. L’article premier du projet de protocole facultatif reprend presque mot pour mot l’article premier du premier Protocole facultatif se rapportant au PIDCP, qui découle lui-même de l’article 2 du PIDCP. Dans le premier Protocole facultatif, la mention du territoire a été omise afin que tout Etat partie reconnaisse que le Comité a compétence pour “recevoir et examiner des communications émanant de particuliers relevant de sa juridiction” sans préciser ce qui était entendu par juridiction (compétence territoriale, compétence personnelle ou les deux).

12. Le texte de l’article premier du premier Protocole facultatif se rapportant au PIDCP a été pour le Comité des droits de l’homme à l’origine de difficultés d’application considérables du fait précisément qu’il ne reconnaît le droit de dénoncer la commission de violations par un Etat qu’aux « particuliers relevant de sa juridiction ». Dans l’exercice de ses fonctions quasi juridictionnelles, le Comité a estimé qu’une application littérale de l’article 2 du PIDCP et de l’article premier du Protocole facultatif reviendrait à ôter toute protection à certains individus s’adressant à lui pour dénoncer des violations graves de leurs droits civils et politiques. Tel a ainsi été le cas dans les années 70 pour des ressortissants uruguayens enlevés par des membres des forces armées uruguayennes en Argentine et au Brésil pour être ramenés secrètement en Uruguay. L’Etat dénoncé par les victimes était l’Uruguay et pourtant les violations avaient été perpétrées hors de la juridiction de l’Uruguay. Le Comité des droits de l’homme a souligné à juste titre qu’il serait excessif d’interpréter la responsabilité définie à l’article 2 du Pacte comme autorisant un Etat partie à perpétrer sur le territoire d’un autre Etat des violations du Pacte qu’il ne serait pas autorisé à perpétrer sur son propre territoire.

13. Le Comité est parvenu à cette conclusion en se fondant sur l’article premier du Protocole et en écartant le texte de l’article 2 du Pacte; il a ainsi estimé être habilité à recevoir et examiner des communications émanant de particuliers relevant de la juridiction de l’Etat concerné et a interprété juridiction par compétence personnelle et non territoriale. Le Comité a en outre fondé sa décision sur le premier paragraphe de l’article 5 aux termes duquel “Aucune disposition du présent Pacte ne peut être interprétée comme impliquant pour un Etat, un groupement ou un individu un droit quelconque de se livrer à une activité ou d’accomplir un acte visant à la destruction des droits et des libertés reconnus dans le présent Pacte ou à des limitations plus amples que celles prévues audit Pacte”. Cette disposition a valeur de règle pour l’interprétation du Pacte.

14. Dans l’affaire mettant en cause l’Uruguay, une des victimes avait une double nationalité : italienne par le droit du sang et uruguayenne par le droit du sol. Elle avait été enlevée au Brésil par des membres des forces armées uruguayennes. Si cette personne n’avait eu que la nationalité italienne, se serait-elle retrouvée dépourvue de toute protection du fait que la compétence personnelle ne pouvait être invoquée ? Certainement pas, selon le principe général énoncé dans l’article 5 du Pacte.

15. Un membre du Comité des droits de l’homme a présenté une opinion individuelle au sujet des décisions susmentionnées. Il a été d’avis qu’en principe le champ d’application du Pacte ne saurait être élargi par référence à l’article 5 – disposition destinée à viser des cas où, formellement, les règles découlant du Pacte semblent légitimer des mesures qui, en substance, vont à l’encontre de ses buts et de son esprit général. Ainsi, il n’est en aucun cas permis aux gouvernements d’utiliser les clauses limitatives qui complètent les droits et les libertés garantis au point de vider ces droits et ces libertés de leur substance même; de même il est interdit aux particuliers de faire usage de ces mêmes droits et libertés en vue de renverser le régime de la légalité qui est à la base de la conception du Pacte. En ce qui concerne l’article premier du Protocole, ce même membre en a restreint l’interprétation faite par le Comité, estimant que les mots “sur leur territoire” ne sauraient être interprétés comme signifiant accorder aux Etats parties le pouvoir discrétionnaire et illimité de porter atteinte par des attaques délibérées et préméditées à la liberté et à l’intégrité physique et morale de leurs ressortissants se trouvant à l’étranger.

16. Nous ne partageons pas l’interprétation que ce membre du Comité des droits de l’homme donne de l’article 5 du PIDCP et de l’article premier du premier Protocole facultatif. En effet, le premier paragraphe de l’article 5 du Pacte contient deux dispositions différentes et bien distinctes reliées par le mot “ou”. La première interdit à tout Etat, tout groupement ou tout individu de se livrer à une activité ou d’accomplir un acte visant à la destruction des droits et des libertés reconnus dans le Pacte alors que la seconde interdit d’imposer des limitations plus amples que celles prévues audit Pacte – par exemple des règles excessivement restrictives. Contrairement à l’opinion du membre susmentionné, cette disposition interdit non seulement aux Etats de recourir à des clauses restrictives excessives mais énonce l’interdiction générale des violations des droits et libertés bénéficiant d’une protection en vertu du Pacte. Ainsi, le paragraphe 1 de l’article 5 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques constitue une règle fondamentale d’interprétation de ce Pacte et le Comité s’y est à juste titre référé dans ses deux décisions.

17. Dans cette même opinion individuelle, le membre du Comité a indiqué que l’article premier du premier Protocole facultatif devrait s’interpréter comme interdisant aux Etats de violer les droits de l’homme de leurs nationaux en dehors de leur territoire national, raisonnement qui pourrait conduire à la conclusion absurde que le Pacte n’interdit pas aux Etats de violer les droits de l’homme des étrangers en dehors de leur territoire. Les mots “relevant de sa juridiction” n’admettent qu’une interprétation : l’obligation pour tout Etat de garantir l’exercice des droits civils et politiques dans la limite de sa compétence territoriale et personnelle. Il ne saurait s’interpréter comme fixant des limites à l’obligation universelle de tout Etat de respecter ces droits.

18. En 1993, le Comité des droits de l’homme s’est à nouveau penché sur cette question à propos de l’ex-Yougoslavie. Durant l’examen du rapport de la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro), un membre du Comité a estimé que les Etats parties étaient responsables du respect des droits de l’homme lorsque leurs représentants étaient impliqués et lorsque leurs actes affectaient les êtres humains, même en dehors de leur territoire national. Il convient de noter que dans cette déclaration le membre a parlé d’« êtres humains » et non de « nationaux ».

19. En 1995, dans ses observations relatives au rapport qui lui avait été présenté par le Gouvernement des Etats-Unis d’Amérique, le Comité des droits de l’homme a indiqué ne pas partager l’opinion dudit gouvernement selon laquelle le Pacte ne pouvait en aucun cas avoir d’effet extraterritorial. Il a ajouté que cet Etat partie prenait une position contraire à celle du Comité, qui avait toujours considéré que, dans certaines circonstances particulières, la juridiction de l’Etat partie pouvait s’étendre pour des raisons matérielles (ratione materiae) à une personne se trouvant hors de son territoire.

20. Comme déjà signalé, l’obligation de respecter les droits civils et politiques est universelle et si elle n’est pas honorée, la communauté internationale a légitimement le droit d’intervenir par l’intermédiaire de ses organes pertinents. Des victimes pourraient-elles dès lors se voir refuser le droit de recourir aux organes appropriés parce qu’elles ne sont pas des “sujets” de l’Etat perpétrant la violation ?

21. En revanche, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, qui devrait servir de base au projet d’accord facultatif, ne lie pas les effets des droits énumérés à des conditions de territoire ou de compétence. La raison en est que les droits économiques, sociaux et culturels tels qu’ils sont consacrés par les instruments internationaux, en particulier dans le Pacte, emportent non seulement une obligation universelle passive d’en assurer le respect – comme pour les droits civils et politiques – mais aussi – en raison de leur spécificité – une obligation universelle active de les garantir.

22. La spécificité des droits économiques, sociaux et culturels a été prise en considération dans les instruments internationaux fondamentaux relatifs aux droits de l’homme. Dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, il est fait mention de la coopération internationale dans l’optique des droits économiques sociaux et culturels (art. 22). Au paragraphe 3 de l’Article premier de la Charte des Nations Unies, il est question de « réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous… ». L’article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels dispose « Chacun des Etats parties… s’engage à agir, tant par son effort propre que par l’assistance et la coopération internationales… ».

23. La mondialisation en cours de l’économie instaure des relations et une interdépendance telles entre tous les pays de la planète que des phénomènes économiques et sociaux intervenant dans un pays ou un groupe de pays sont susceptibles d’avoir des répercussions considérables dans un autre pays ou groupe de pays. Cette mondialisation de l’économie amène de plus en plus à se concentrer sur ce que l’on a appelé “les droits de solidarité” dans le contexte des droits économiques, sociaux et culturels, à savoir l’obligation universelle active de garantir ces droits par la coopération internationale. Par là est également mise en relief la responsabilité de tierces parties dans les violations de ces droits – tenant à la non prise en considération de l’obligation universelle passive de respect des droits de l’homme; un exemple en est fourni par les programmes d’ajustement structurel qu’imposent les institutions financières internationales ou par les politiques économiques, financières et commerciales de certains Etats ou sociétés transnationales.

24. Il ne s’agit pas là d’exonérer de leur responsabilité les Etats dans lesquels prennent place ces violations mais plutôt d’introduire le concept de coresponsabilité des autorités de l’Etat et des organisations internationales et/ou des autres Etats contribuant à ces violations par leurs politiques. Qu’elles relèvent ou non de la juridiction de l’Etat visé, les victimes d’un acte ou d’une omission constituant une violation de leurs droits de l’homme devraient bénéficier du droit de dénoncer les faits et l’Etat responsable.

25. Il est donc proposé de supprimer dans le texte de l’article premier du projet les mots « relevant de sa juridiction ».

C. Qui est autorisé à présenter des communications ? (art. 2 du projet)

26. Dans l’article 2 du projet de protocole facultatif, il est indiqué que « tout particulier ou groupe qui prétend être victime de la part de l’Etat partie concerné d’une violation… ou tout particulier ou groupe agissant au nom de tel plaignant… » peut présenter une communication. Les ONG ou atures groupes agissant à l’insu des victimes et sans leur accord ne seraient ainsi pas autorisés à engager la procédure.

27. Les raisons avancées dans le document E/CN.4/1997/105 pour justifier cette restriction manquent de sérieux et ont sans doute été inspirées à l’auteur du rapport par le souci de susciter chez le lecteur de l’appréhension à l’idée des conséquences catastrophiques auxquelles il faudrait, selon lui, s’attendre si les ONG étaient autorisées à présenter des communications.

28. En fait, autoriser les ONG à présenter des communications n’ouvrirait la voie ni à des “plaintes visant à éviter que des violations ne soient commises” ni à des “plaintes de caractère spéculatif”, contrairement à ce qui est affirmé dans le rapport du Comité (par. 22). Les conditions d’accès et la procédure de détermination de la recevabilité des communications empêcheraient l’examen de pareilles communications. Octroyer aux ONG l’accès à la procédure ne reviendrait pas à “éliminer toutes les conditions exigées, telles que le ‘statut consultatif’, les liens avec le pays concerné ou une connaissance particulière des questions soulevées ou une compétence spéciale en la matière” (ibid.). De telles conditions devraient au contraire, comme dans les autres instruments internationaux, être fixées dans le protocole facultatif. Dans le rapport, des arguments contre une proposition qui n’a jamais rencontré le soutien des ONG sont avancés afin de faire valoir que la démarche inverse constitue une option plus commode. Cela vaut également pour l’affirmation figurant dans le rapport selon laquelle ouvrir la procédure de plainte aux ONG risquerait “de rendre la procédure applicable à un large nombre de plaintes qui n’auraient pas à répondre à des critères minimums …”, puisque les critères d’accès à ladite procédure excluent “les plaintes mal fondées ou futiles” (ibid.).

29. La capacité de présenter des communications ou des plaintes est reconnue aux ONG dans différents instruments internationaux : la Convention américaine relative aux droits de l’homme, à l’article 44 de laquelle renvoie le paragraphe 6 de l’article 19 du Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l’homme traitant des droits économiques, sociaux et culturels (Protocole de San Salvador); la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (art. 56); les procédures de l’Organisation internationale du Travail (Comité d’experts sur l’application des conventions et recommandations, Comité de la liberté syndicale, etc.) au titre desquelles les syndicats nationaux peuvent présenter des plaintes concernant la situation dans leurs pays respectifs, les organisations internationales pouvant quant à elles déposer des plaintes relatives à la situation dans tout pays; les règles relatives à la présentation de communications à l’Unesco; le Protocole additionnel à la Charte sociale européenne, qui institue un système de réclamations collectives, ce texte ayant été adopté par le Comité des Ministres le 22 juin 1995 et ouvert à la signature le 3 novembre 1995. Ce dernier protocole reconnaît aux organisations suivantes le droit de faire des réclamations alléguant une application non satisfaisante de la Charte : a) les organisations internationales d’employeurs et de travailleurs; b) les autres organisations internationales non gouvernementales dotées du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe; c) les organisations nationales représentatives d’employeurs et de travailleurs relevant de la juridiction de la partie contractante mise en cause; d) toutes les autres organisations non gouvernementales auxquelles l’Etat partie mis en cause a reconnu ce droit (art. 1 et 2 du Protocole).

30. La tendance est, même au sein des organes conventionnels de l’ONU, à reconnaître un rôle plus actif aux organisations non gouvernementales.

31. Les victimes de violations des droits de l’homme appartiennent en général aux groupes les plus vulnérables de la population, qui le plus souvent n’ont pas accès à l’information sur les procédures internationales et n’ont aucun moyen de saisir les organismes internationaux. C’est dans de pareils cas que l’exercice de l’actio popularis par les ONG – c’est-à-dire le droit de présenter des communications même sans en avoir reçu spécifiquement le mandat – est essentiel.

32. Exclure les ONG des parties ayant la capacité de présenter des plaintes au titre du protocole facultatif se rapportant au PIDESC constituerait un pas en arrière par rapport à la tendance dominante actuelle à l’échelon international et serait méconnaître que les droits de l’homme essentiels constituent des règles impératives (jus cogens) applicables universellement (erga omnes).

33. Il est donc proposé de modifier le paragraphe 1 de l’article 2 du projet de protocole facultatif comme suit : remplacer les mots « de l’Etat partie concerné » par « d’un Etat partie concerné » et ajouter à la fin de la phrase un nouveau membre de phrase se lisant comme suit : « Les organisations non gouvernementales faisant l’objet d’une reconnaissance légale dans un ou plusieurs Etats ainsi que celles dotées du statut consultatif auprès de l’Organisation des Nations Unies sont également habilitées à présenter des communications écrites ».

D. Non-respect des obligations relatives à l’établissement d’un rapport

34. Nous ne sommes pas d’accord avec la démarche pour laquelle a opté le Comité tendant à exclure du champ du protocole facultatif les obligations relatives à l’établissement d’un rapport fixées dans la quatrième partie du Pacte (voir E/CN.4/1997/105, par. 24). Nous estimons que le non-respect des obligations relatives à l’établissement d’un rapport devrait faire l’objet d’une procédure spéciale donnant lieu à l’examen de la situation et à l’analyse des conséquences de pareille omission pour les droits de l’homme d’une population ou de segments ou groupes de cette population. De plus, dans le protocole facultatif une place devrait être faite à la pratique de plusieurs comités chargés de suivre l’application d’instruments internationaux consistant à examiner la situation dans un pays donné même si le Gouvernement n’a pas soumis de rapport ainsi qu’à des dispositions concernant la procédure à suivre en l’occurrence.

E. Article 3 du projet : Epuisement des recours internes et examen au titre d’une autre procédure internationale d’enquête ou de règlement

35. Nous proposons d’apporter la modification suivante à l’alinéa a) du paragraphe 3 (ibid., par. 33) : à la fin de la phrase, ajouter “Cette règle ne s’applique pas si les procédures de recours excèdent des délais raisonnables (voir art. 5, par. 2 b) du premier Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques), si la ou les victimes ne peuvent y avoir accès et si les voies de recours sont inefficaces”.

36. En ce qui concerne l’alinéa b) de l’article 3, nous proposons la modification suivante : supprimer les mots “présentée par la victime présumée ou en son nom” et ajouter “d’une nature similaire” après “devant une autre instance internationale d’enquête ou de règlement”. Cette proposition est inspirée par le fait que certaines procédures internationales d’une nature différente – notamment plusieurs procédures en rapport avec le domaine humanitaire – ne constituent pas un motif d’irrecevabilité pour une communication.

F. Obligation de remédier et d’indemniser pour le dommage subi (art. 8 du projet)

37. Le libellé de l’article 8 devrait être plus précis. Alors qu’en anglais le terme « remedy » peut emporter l’idée d’indemnisation, tel n’est pas le cas dans les textes français et espagnol. Nous proposons de modifier comme suit le texte de l’article 8 (ibid., par. 49) : « Il peut recommander audit Etat partie de prendre des mesures précises pour mettre un terme à cette violation, indemniser la ou les victimes pour le dommage subi et empêcher qu’elle ne se reproduise ».

G. Force obligatoire du protocole (art. 14 du projet)

38. Le protocole facultatif a force obligatoire pour chaque Etat partie en ce qui concerne non seulement tous les territoires soumis à sa juridiction (pacta sunt servanda) mais aussi en relation avec la communauté internationale, conformément au droit international en vigueur (Déclaration universelle des droits de l’homme, les deux Pactes et les autres instruments internationaux considérés comme jus cogens).

39. Nous proposons donc de supprimer dans le texte de l’article 14 (ibid., par. 58) les mots « en ce qui concerne tous les territoires soumis à sa juridiction ».