Critique de la Commission d’indemnisation des Nations unies pour l’Irak

Les organisations signataires de la présente déclaration, souhaitent attirer l’attention de la Sous-Commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme sur les conséquences néfastes des activités de la Commission d’indemnisation des Nations unies sur la jouissance des droits humains du peuple irakien.

Pendant et après la Guerre du Golfe, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté plusieurs résolutions, dont la résolution 687 du 3 avril 1991 qui détermine le régime juridique applicable à l’Irak comme sanction suite à la guerre, en particulier le régime applicable en matière de réparations de guerre. Cette résolution réaffirme entre autres que l’Irak est :

” responsable, en vertu du droit international, de toute perte, de tout dommage, y compris les atteintes à l’environnement et la destruction des ressources naturelles, et de tous autres préjudices directs subis par les États étrangers et des personnes physiques et sociétés étrangères du fait de son invasion et de son occupation illicite du Koweït “.

Après que le rapport du Secrétaire général des Nations unies du 2 mai 1991 ait recommandé la mise en place d’un fond et d’une commission chargée d’appliquer la résolution 687, le Conseil de sécurité décida, par la résolution 692 du 20 mai 1991, la création d’une commission d’indemnisation, la “United Nations Compensation Commission” (UNCC).

L’UNCC est un organe peu connu du système des Nations unies, mais dont l’importance est capitale. Ainsi l’UNCC a, depuis sa création en 1991, administré plus de 2.6 millions de réclamations dont le total s’élevait à 89.7 milliards de dollars. Ces réclamations proviennent de quatre-vingt-seize États, agissant en leur nom propre, au nom de leurs ressortissants ou encore de sociétés de ces pays. Certaines organisations internationales ont aussi déposé des demandes.

L’UNCC a, jusqu’à présent, accordé aux plaignants plus de 34.5 milliards de dollars d’indemnités. Ces réclamations, dont la plus grande partie (en nombre mais non pas en valeur) a été formulée par des particuliers, ont été traitées à l’occasion d’une procédure d’évaluation, d’une contestable légalité et, dont le caractère sommaire est sans précédent en droit international, conduisant à des résultats plus que douteux.

Les indemnités sont prélevées sur les 25% (30% jusqu’à fin 2000) des revenus que l’Irak tire annuellement de ses exportations pétrolières, part que l’Irak — sous embargo — est contraint de verser au fond de compensation (“Compensation Fund” ou “Escrow Account”) dans le cadre du programme “Oil for Food” des Nations unies. L’UNCC doit encore se prononcer sur des réclamations dont le montant s’élève à plus de 215 milliards de dollars.

Autre caractéristique sans précédent, le fonctionnement de l’UNCC, qui a coûté près de 150 millions de dollars à ce jour, est entièrement financé par l’Irak, c’est-à-dire que cette somme est prélevée sur le fond de compensation.

L’UNCC est composé de trois organes :

– Le Governing Council en est l’organe politique (ou quasi-législatif). Il est composé des quinze membres du Conseil de sécurité. C’est cet organe qui a élaboré et assure l’application des règles de procédures de l’UNCC. L’Irak n’a pas été consulté à cette occasion. En outre c’est au Governing Council qu’il incombe d’approuver les recommandations des Panels, comme indiqué ci-dessous.

– La tâche des Panels of Commissionners est de vérifier et d’évaluer les réclamations soumises et de rédiger des rapports au terme desquels sont formulées des recommandations sur les compensations à allouer. Mais, c’est le Governing Council qui a le dernier mot à ce sujet. Ainsi, au sein de l’UNCC, le politique l’emporte sur le judiciaire. L’Irak ne dispose en l’occurrence d’aucun représentant parmi la cinquantaine de commissaires et n’a pas été consulté lors de leur nomination.

– Le Secrétariat est enfin, en principe, l’organe administratif de l’UNCC. Toutefois, étant donné la masse des réclamations, comme le peu de temps à disposition des commissaires pour décider des suites à leur donner, c’est en réalité le Secrétariat qui fait le travail de fond. Dans l’exercice de cette tâche, le Secrétariat a recours à des experts, dont on ne connaît pas le nom et dont les rapports ne sont pas publiés. L’Irak n’a pas de représentant au sein du Secrétariat et ne participe pas à la sélection des experts.

L’illégalité de la création de l’UNCC

Le Conseil de sécurité est l’organe politique des Nations unies. Il n’a, par conséquent, pas la compétence d’imposer un mécanisme de réparation et de compensation suite à un différend international, et encore moins celle de créer, à cet effet, un organe judiciaire qui lui soit subsidiaire. Seule la Cour internationale de justice — organe judiciaire du système onusien — est investie de la compétence lui permettant de juger ces questions, et encore faut-il que cette compétence ait été acceptée par les Etats appelés à comparaître devant elle. C’est donc la légalité même des résolutions du Conseil de sécurité sur lesquelles repose la création de l’UNCC qui est contestable.

L’Irak a, il est vrai, “consenti” à la résolution 687, mais avait-il le choix ? En supposant que l’acceptation par l’Irak de la mise en place d’une telle commission est valable, il n’en a en revanche pas accepté les modalités, c’est-à-dire les règles de procédures imposées ultérieurement par le Governing Council, puisqu’il n’a pas été invité à participer à leur élaboration. Au contraire, l’Irak n’a eu de cesse de protester contre ce mécanisme injuste, qui n’applique le droit international que subsidiairement, notamment en le tenant — contrairement au droit international — de réparer non seulement les dommages qu’il a causé lui-même, mais encore ceux causés par les forces alliées, sans même qu’une exception n’ait été faite pour des actes contraires au droit de la guerre.

En définitive, même en admettant la légalité de l’UNCC, on ne peut être que profondément frappé par la partialité du régime de réparation imposé à l’Irak. En effet, dans l’histoire des Nations unies, aucune commission d’indemnisation n’a été crée à la suite d’autres invasions déclarées illégales en vertu du droit international, comme par exemple celle de la partie nord de Chypre par la Turquie (1974), du Timor oriental par l’Indonésie (1976) ou du sud Liban par Israël (1982). C’est en fait la première fois que les Nations unies imposent à l’un de ses membres un régime de réparation. Même comparé avec les régimes de réparation imposés à la suite des deux Guerres mondiales, les conséquences du régime imposé au peuple irakien sont infiniment plus sévères que celles subies par le passé par l’Allemagne et le Japon. Un simple calcul prévisionnel, tenant compte du taux de réussite des réclamations tranchées à ce jour, permet d’établir que l’Irak devra payer pendant encore au moins cinquante ans.

Les règles de procédures de l’UNCC : une parodie du droit international

Les règles de procédures de l’UNCC sont en contradiction flagrante avec les principes les plus élémentaires du droit international. L’Irak se voit privé du bénéfice du droit fondamental de la justice procédurale (due process), notamment le droit d’être entendu et l’égalité des parties devant un tribunal indépendant et impartial. Il en résulte que les décisions de l’UNCC sont, du point de vue du droit international, arbitraires. Constituant un déni de justice, elles sont par conséquent nulles et sans effet juridique.

Quelques exemples de la position de l’Irak devant l’UNCC permettent d’illustrer ces propos : à de rares exceptions près, l’Irak n’a pas accès aux réclamations, ni d’ailleurs aux rapports des experts sur lesquels se fondent les recommandations des Panels. Seuls des résumés des réclamations lui sont transmis.

L’Irak est, dans la majorité des cas, privé de la possibilité de faire valoir sa position, par écrit ou oralement, devant les Panels. Dans les rares cas dans lesquels cette possibilité lui est offerte, le délai qui lui est imparti pour ce faire est insuffisant, compte tenu de la complexité des questions juridiques, des faits et des montants astronomiques en jeu.

Ainsi un délai de six mois a été imposé à l’Irak pour répondre à une réclamation de plus de 86 milliards de dollars, alors que la demanderesse a pris huit ans pour préparer sa demande. A l’occasion d’une autre réclamation portant sur plus de 6 milliards de dollars, l’Irak s’est vu accorder une plaidoirie strictement limitée à une heure.

Mais l’aspect le plus choquant de ces limitations et portant le plus lourdement à conséquence tient au fait que l’Irak est privé du droit de se faire représenter par des avocats devant l’UNCC à cause du refus persistant de l’UNCC d’autoriser l’Irak à disposer de fonds pour rémunérer des avocats et des experts afin de l’aider à préparer sa défense, alors même que les plaignants (particulièrement les entreprises multinationales et le Koweït) ont recours aux services des meilleurs cabinets d’avocats ainsi qu’aux experts les plus réputés, et réclament à l’Irak le paiement de leurs honoraires.

Contraire au droit international, l’absence d’une procédure véritablement contradictoire a des conséquences pratiques désastreuses conduisant à des erreurs se chiffrant en milliards de dollars. Plusieurs exemples, aussi absurdes que coûteux, permettent d’illustrer ce point.

Dans une affaire récente, l’UNCC a alloué 15 milliards de dollars de dommages – intérêts à une société pétrolière koweïtienne, et ce sans tenir compte des avantages énormes que le Koweït tire de l’exclusion de l’Irak du marché pétrolier. Dans un autre cas, la Jordanie a obtenu des compensations importantes pour des frais administratifs liés à l’afflux de réfugiés sur son territoire et a également été indemnisée par l’Irak pour la réduction du nombre de touristes sur son territoire à la suite de la Guerre du Golfe. L’Irak peut-il être légitimement tenu de payer de telles indemnités ? Doit-il également indemniser les cinémas israéliens qui ont subi une baisse de fréquentation dans les salles durant la guerre ? On peut supposer qu’avec un minimum de due process, l’Irak aurait pu faire valoir ses arguments de façon appropriée et que, par conséquent, les décisions des Panels auraient été plus équitables.

Conclusion

On peut donc, en caricaturant à peine, résumer la situation de l’Irak devant l’UNCC comme étant celle d’un prévenu qu’on aurait — en vertu de la Résolution 687 — déclaré coupable avant même le début de la procédure, qui le prive par ailleurs des droits fondamentaux de la défense, et dont il doit au demeurant entièrement supporter le coût.

Malgré son caractère foncièrement injuste et contraire au droit international, l’UNCC continue son œuvre néfaste depuis déjà bientôt dix ans. L’Irak a payé à ce jour plus de 12 milliards de dollars d’indemnités. L’abolition pure et simple de l’UNCC est la solution la plus appropriée. En attendant l’application de cette solution, son mode de fonctionnement doit être modifié afin que soient respectées les règles les plus élémentaires de la justice procédurale en droit international. Et, dans tous les cas, ces mesures doivent avoir un effet rétroactif. Ce d’autant plus que, dans les mois qui viennent, l’UNCC aura à trancher plus de 11’000 réclamations pour un montant total de 215 milliards de dollars. Ces réclamations ont été formulées par des États, de grandes entreprises multinationales, souvent pétrolières; elles ont trait au droit à un environnement sain et à des aspects hautement techniques pour lesquels il est capital que soit accordé à l’Irak un véritable droit d’être entendu.

Enfin on doit tenir compte de la capacité financière de l’Irak, c’est-à-dire des besoins vitaux du peuple irakien, seul victime d’un tel fardeau économique. Les tentatives entreprises à ce jour par l’UNCC se sont avérées absolument insuffisantes.

L’Histoire, et en particulier l’exemple du Traité de Versailles, nous a enseigné les conséquences néfastes d’un régime de réparation foncièrement injuste. Il n’est pas juste et encore moins tolérable que la reconstruction d’un pays entier comme l’avenir de plusieurs générations qui n’ont pas même connu la guerre soient sacrifiées sur l’autel d’une soi-disant justice internationale, alors que le Koweït a, entre-temps, recouvré depuis plusieurs années sa pleine capacité économique. Il n’est jamais trop tard pour que la revanche se transforme en justice, mais le temps presse d’autant que l’UNCC prévoit d’achever son œuvre en 2003.

Nous partageons l’analyse de l’expert M. Marc Bossuyt sur les sanctions économiques imposées à l’Irak : ” Le régime de sanctions contre l’Irak est incontestablement illégal au regard du droit international humanitaire et des normes relatives aux droits de l’homme en vigueur. Certains iraient jusqu’à formuler à ce sujet l’accusation de génocide […] Il est clair que le régime de sanctions contre l’Irak vise à infliger délibérément au peuple irakien des conditions de vie devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle “

Au vu de ce qui précède, les ONG signataires, demandent à la 53ème session de la Sous-Commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme :

– d’étudier la conformité de l’UNCC aux règles des droits de l’homme (Déclaration universelle des droits de l’homme, notamment l’article 10, Charte des Nations unies, Pactes international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, en particulier l’article 14, Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Déclaration sur le Droit au développement ;

– de recommander aux instances compétentes de l’ONU toutes mesures appropriées afin de prévenir les violations des droits économiques, sociaux et culturels du peuple irakien.